Atividade financeira do Estado, Direito e redução de desigualdades

Este projeto de pesquisa deriva de uma afirmação jurídica e de suas possíveis consequências. A afirmação é de que o Estado brasileiro deve (não apenas pode, mas deve; é sua obrigação) promover a redução das desigualdades (sociais, regionais, de gênero, etc.). Ora, a redução das desigualdades não apenas é princípio da ordem econômica (CF, art. 170, VII), como – e daí sua especial força axiológica – é objetivo fundamental do Estado brasileiro, como explicitamente consta do art. 3º, III, da Carta vigente. Insista-se nessa especial força normativa do art. 3º. É dispositivo que pode e deve ser considerado em posição privilegiada no sistema constitucional brasileiro. Trata-se, segundo Bercovici, de “cláusula transformadora”, apresentando “o contraste entre a realidade social injusta e a necessidade de eliminá-la”, impondo “obrigação do Estado em promover a transformação da estrutura econômico-social”. Para Bercovici, há de se reconhecer em tal regra “um instrumento normativo que transformou fins sociais e econômicos em jurídicos, atuando como linha de desenvolvimento e de interpretação teleológica de todo o ordenamento constitucional” . A efetivação desta cláusula transformadora, então, se dá por diversas formas e deve integrar um sem-número de políticas públicas. Mas a inquietude trazida neste Projeto diz respeito ao papel da atividade financeira do Estado – especialmente nos campos da receita pública, do crédito público e do federalismo fiscal. Não raro depara-se com a posição de que apenas mediante a despesa (por exemplo, por meio de benefícios assistenciais) é que se utilizariam as finanças públicas para reduzir desigualdades. Esta colocação não convence. Murphy e Nagel a refutam lembrando, por exemplo, no campo da receita pública, que os impostos são instrumentos “pelo qual o sistema político põe em prática uma determinada concepção de justiça econômica ou distributiva” , não se restringindo à arrecadação de valores que possibilitem o dispêndio estatal. Ora, as desigualdades brasileiras são enormes e persistentes . E o sistema tributário tem sido, senão um motor de desigualdade, no mínimo um forte freio às políticas desconcentradoras (e um elemento de manutenção do status quo social). A carga tributária brasileira é claramente regressiva, exigindo mais das famílias mais pobres e menos das famílias mais ricas, sabotando assim o propósito de reduzir a distância de renda e riqueza entre umas e outras . Não só na arrecadação. Aspectos do sistema federativo fiscal apontam na mesma direção, gerando resultados regressivos ou insuficientemente progressivos. É o caso do Fundo de Participação dos Municípios, que especialmente em relação aos municípios não-capitais, tem resultados distributivos iníquos. O congelamento dos coeficientes interestaduais obscurece a realidade socioeconômica e prejudica a busca por equalização, distorcendo os objetivos constitucionais. E o prejuízo distributivo é especialmente verdadeiro para os municípios do interior da Região Norte – como colocou o TCU: “No geral, os municípios da Região Norte que não participam das reservas recebem um FPM per capita menor que os municípios de mesma população das outras regiões do país devido significativo crescimento populacional da região” . Também a disciplina normativa da dívida pública contém elementos que podem e devem ser questionados a partir do objetivo de reduzir desigualdades regionais. Veja-se os limites homogêneos de endividamento dos entes subnacionais e a renegociação das dívidas subnacionais com a União – que favorecem os entes mais ricos, atuando no sentido de majoração das desigualdades, e não de sua redução . São esses apenas exemplos de instrumentos da atividade financeira do Estado que atuam contra o objetivo de reduzir desigualdades. O certo é que essa relação – entre finanças públicas e desigualdades – merece ser estudada de diversos ângulos, e o jurídico é um deles.