A ADMINISTRAÇÃO, RESOLUÇÃO E TRANSFORMAÇÃO DOS PROBLEMAS E CONFLITOS COLETIVOS E AS INSATISFAÇÕES SOCIAIS POR MEIOS PROCESSUAIS E EXTRAPROCESSUAIS INSTAURADOS PELO MINISTÉRIO PÚBLICO

Trata-se de Projeto de Pesquisa já desenvolvido há 07 (SETE) anos, 2019-2025, no Instituto de Ciências Jurídicas (ICJ). Nesse período analisaram-se os procedimentos ministeriais e processos judiciais arquivados pelo Ministério Público do Trabalho (MPT) referente aos anos de 2011, 2015, 2016, 2017, 2018 e 2019. Assim sendo, averiguaram-se em média 1.588 (mil quinhentos e oitenta e oito) procedimentos ministeriais e processos judiciais. Essa quantidade de procedimento é um espaço amostral com 95% de confiabilidade e que possui margem de erro de 4% (quatro por cento). Feita essa pequena introdução, a presente pesquisa tem por objeto demonstrar que o diálogo constitucional representa um excelente instrumento de atuação extraprocessual e processual para resolução de problemas e conflitos coletivos e individuais indisponíveis, especialmente para instituições que têm esse perfil constitucional, como é o caso do Ministério Público e demais atores jurídicos, seja no campo prático, seja no campo teórico. A pesquisa evidencia que a perspectiva dialógica, conversacional, da metáfora do diálogo que se firma na atualidade como uma das possibilidades de harmonizar as liberdades individuais e os interesses coletivos, bem como de solucionar alguns problemas e conflitos de concretização, de falta de especificação ou de definição dos direitos humanos, especialmente os sociais. Assim, a relevância da pesquisa deve-se à necessidade de definição, formulação, planejamento, execução e controle de políticas públicas que visam à concretização dos direitos humanos, que têm elevado grau de indeterminação e indefinição, gerando uma série de conflitos sociais e problemas de concretização dos direitos coletivos e consequências na apropriação individual de bens. Os instrumentos e normas existentes no ordenamento jurídico colocam a instituição do Ministério Público em uma situação destacada para dialogar direta e constitucionalmente pela via extraprocessual, legislativa e judicial na resolutividade dos problemas e conflitos sociais com repercussão na esfera coletiva e individual. É certo que a falta de dados e pesquisas que registrem os impactos e efeitos da utilização de tais instrumentos no campo da cultura e da prática jurídica traz certa dificuldade para utilizá-los na atuação extraprocessual e judicial, como é o caso do acordo de concretização de direitos humanos (ACDH) e da ação civil pública (ACP). Essas reflexões levam à formulação de uma série de questionamentos. Quais meios de solução de conflitos e problemas coletivos são mais efetivos e resolutivos? Qual o meio mais adequado e efetivo para resolver as demandas coletivas, se a judicial ou a extrajudicial? Que teorias permitem sistematizar a atuação do Ministério Público e demais atores jurídicos para tutelar jurídica e extraprocessual ou processualmente as obrigações e deveres constitucionais indefinidos democrática e moralmente e que precisam de concretização? Qual a resolutividade dos instrumentos extraprocessuais utilizados pelo Ministério Público, tais como: inquérito civil, audiência pública, acordo de concretização de direitos humanos, recomendação, dentre outros? Qual o prazo médio de resolutividade, concretização dos direitos humanos pela via processual e pela via extraprocessual comparativamente? Para responder a essas indagações, torna-se imprescindível a realização de pesquisa bibliográfica e de campo que possa evidenciar os resultados encontrados em vários procedimentos e processos ministeriais e judiciais para a resolução de problemas e conflitos coletivos envolvendo os direitos humanos que tem como fundamento a justiça distributiva do bem comum. Não são poucas as hipóteses em que o Ministério Público tem atuado de forma direta e prática em políticas públicas, por meio de vários instrumentos – dentre os quais se destaca o acordo de concretização (ACDH) com entidades federativas –, seja para garantir proteção integral à infância e à juventude, seja para garantir o acesso a cargo público por via de concurso público, sempre seguindo os princípios constitucionais, especialmente o da impessoalidade. Essa atuação carece de teorização e de resultados práticos que demonstrem a efetividade na resolução de problemas e conflitos coletivos. Dada essa carência teórica e prática aplicada, parece convir a realização de uma pesquisa no campo teórico para investigar se a atuação ministerial, com o auxílio das teorias sobre o diálogo na definição, na formulação, no planejamento, na execução e no controle de medidas de concreção dos direitos humanos prestacionais, tem aceitação social e suporte jurídico consistente para fazer face aos problemas ligados aos fundamentos, à especificação e à concretização dos direitos humanos. Para isso, analisam-se as normas ditadas pela Constituição e avalia- se a força dos princípios envolvidos na concretização dos direitos humanos, especialmente dos sociais, quando indefinidos ou em vias de concretização no mundo dos fenômenos para se aferir o grau de resolutividades na fruição de tais direitos no que se refere à apropriação coletiva e individual. Os direitos sociais foram objeto de pesquisa no mestrado e no doutorado, de forma que o tema passa a ser tratado com enfoques práticos por meio da presente pesquisa para se aferir o grau prático de aplicabilidade fenomênica das teorias lançadas no campo normativo com a dissertação de mestrado (SILVA, 2007) e com a tese de doutorado (SILVA, 2016), que foram publicadas como livro. A atuação resolutiva institucional é cada vez mais intensa nos procedimentos ministeriais. De acordo com dados publicados pelo CNMP e tomando por base apenas dois ramos do Ministério Público da União no ano de 2013, verifica-se que no MPF foram instaurados 19.794 (dezenove mil, setecentos e noventa e quatro) procedimentos e inquéritos, resultando na celebração de 231 (duzentos e trinta e um) acordos deliberativos. No âmbito do MPT, a atuação extraprocessual resolutiva foi bem mais significativa, com a instauração de 50.887 (cinquenta mil, oitocentos e oitenta e sete) procedimentos e inquéritos civis e celebrados 12.172 (doze mil, cento e setenta e dois) acordos deliberativos firmados, revelando uma perspectiva gradual e contínua de uma atuação ministerial extraprocessual ou resolutiva, como forma de otimizar os métodos de solução de conflitos por meio de acordo (CONSELHO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO, 2014, p. 287-290 e p. 326). Numa comparação de dados provenientes das atuações demandistas e resolutivas, uma pesquisa realizada no período de 2001 a 2004 na comarca de São Paulo sobre os procedimentos que tutelam o meio ambiente demonstrou que a via judicial é muito lenta e que a atuação ministerial resolutiva, por meio do inquérito civil público e do acordo de concretização de direitos humanos, é mais efetiva na resolução de conflitos ambientais. Assim, a pesquisa evidenciou que, das questões com atuação ministerial extraprocessual, 63% foram resolvidas por ACDH (última palavra provisória), 34% estavam em fase de negociação (em rodadas procedimentais) e apenas 3% foram ajuizadas. A pesquisa também demonstrou que o tempo médio de resolução de conflitos por meio de ACDH é de um ano e meio, enquanto as ações civis públicas ajuizadas em 1997, 1998 e 1999 ainda estavam pendentes de julgamento até o ano 2005, respectivamente 60%, 80% e 100% (MIRANDA, 2010, p. 374). Isso demonstra o sucesso do diálogo constitucional presidido pelo Ministério Público na atuação extraprocessual ou resolutiva, que permite o acesso à justiça, como defendido na teoria das ondas de Cappelletti e Garth (1988), ao fazer uso dos instrumentos e técnicas de solução consensual de conflitos ou de concretização de direitos conferidos pela ordem constitucional e infraconstitucional, especialmente do acordo de concretização dos direitos humanos, e ao assumir a defesa da ordem jurídica, dos direitos sociais e do regime democrático, além de outras atribuições constitucionais igualmente importantes, no uso de sua representação políticofuncional, obtendo resultados concretos com maior brevidade e economicidade e mais adequados à resolução dos conflitos de natureza coletiva que o processo judicial. Por outro lado, a atuação extraprocessual ou resolutiva adequada, mesmo que fracassado o acordo deliberativo, pode permitir maior êxito na atuação judicial com a identificação da exata dimensão do problema, demonstração de tentativas de soluções extrajudiciais e amadurecimento dos pleitos a serem formulados em juízo. Ademais, não se pode esquecer a importância da atuação demandista ou processual, pois há uma evidente relação entre as tendências da jurisprudência e os resultados dos acordos deliberativos na esfera extraprocessual. Por outro lado, a recomendação mostra-se, também, um instrumento excepcional dede abertura, prolongamento, término ou reabertura de um diálogo extraprocessual que visa a concretizar normas constitucionais, políticas públicas e direitos humanos. A recomendação tem a função inicial de demonstrar aos demais poderes estatais ou aos particulares o entendimento da instituição do Ministério Público sobre a concretização dos direitos humanos, momento em que se permite que os envolvidos possam manifestar concordância ou discordância acerca da condução de concretização ministerial, por meio de razões persuasivas. No âmbito do MPT, em atuação conjunta com o MPE/PA, o instituto foi utilizado para dois fins. Em primeiro lugar, o instituto foi usado para iniciar o diálogo com o Poder Executivo do Estado do Pará e estabelecer regras para a concretização do direito ao ingresso no serviço público de forma impessoal, eficiente e moral, por meio de concurso público, que garanta o mérito dos aprovados e classificados. Após uma rodada procedimental bastante intensa, o Estado do Pará editou a Portaria n.º 820/2013-PGE.G, de 13 de dezembro de 2013, editada pela PGE/PA, publicada no Diário Oficial do Estado (DOE) n.º 32.548, de 23 de dezembro de 2013, e a Portaria n.º 88/2014-GS/SEAD, de 7 fevereiro de 2014, editada pela Secretaria de Estado de Administração do Estado do Pará, publicada no DOE n.º 32.580, de 10 de fevereiro de 2014, acolhendo a Recomendação Conjunta MPT/MPE n.º 05/2012, que foi reeditada para comportar o acordo estabelecido na racionalidade persuasiva fundamentada entre o Ministério Público e o Estado, dando ensejo à Recomendação Conjunta MPT/MPE n.º 04/2013, de 9 de setembro de 2013, editada nos autos do IC 000531.2012.08.000/7-23. Em segundo lugar, o instituto serviu para exigir do parlamento municipal de Belém, capital do Estado do Pará, a aprovação de uma lei para criar 72 cargos públicos de provimento efetivo para a Fundação Papa João XXIII (Funpapa), com o intuito de atender à necessidade de labor nas atividades inerentes à fundação, que contava com servidores admitidos de forma precária – servidores temporários. O ACDH n.º 1186/2012, de 31 de outubro de 2012, tinha uma cláusula segundo a qual a FUNPAPA estaria obrigada a nomear até 31 de dezembro de 2012 os 72 candidatos aprovados no concurso n.º 01/2012, cuja nomeação dependia da aprovação do projeto de lei pela Câmara Municipal de Belém, enviado por meio da Mensagem nº 13/2011, datada de 1.º de junho de 2011; se, na data aprazada, a lei não fosse aprovada, o prazo da obrigação passaria a ser de 90 dias após a publicação da lei. Porém, por questões políticas e vontade da oposição, o projeto de lei estava parado na casa de leis municipal havia mais de 18 meses, o que levou o Ministério Público a editar a Recomendação Conjunta MPT/MPE n.º 01/2013, de 28 de fevereiro de 2013, que recomendava a aprovação do projeto de lei em 90 (noventa) dias, sob pena de apuração de responsabilidades de agentes públicos em respeito às normas previstas no artigo 37 da CRFB. A lei foi aprovada e publicada em menos de 4 meses após o recebimento da recomendação. Assim, a Lei Municipal n.º 9.013, que foi promulgada em 13 de junho de 2013 e publicada em 17 de junho de 2013 no Diário Oficial do Município de Belém, versa sobre a criação de 72 cargos de provimento efetivo no âmbito da Funpapa (PP 000969.2012.08.000/2-23). Outro exemplo ocorreu no Ministério Público de Minas Gerais, que, para a proteção do meio ambiente, editou recomendação para provocar a revisão legislativa por contrariedade aos artigos 225 da CRFB e 214 da Constituição Estadual de Minas Gerais (CEMG), provocando a alteração do artigo 155, VIII, do Código Ambiental do município de Governador Valadares, no Estado de Minas Gerais, que permitia a emissão de poluição sonora sem limites e em qualquer horário, adequando a disposição ao entendimento ministerial (MIRANDA, 2010, p. 386). Das situações ora apresentadas, infere-se que, no caso Alepa, houve controle de constitucionalidade dialógico preventivo, nos casos SEAD/PGE e Funpapa, controle de constitucionalidade dialógico preventivo por omissão e, no caso Governador Valadares, controle de constitucionalidade dialógico corretivo por ação inconstitucional do legislador. Esses são exemplos de como os instrumentos colocados à disposição do Ministério Público pela ordem jurídica brasileira o insere como mais um importante ator jurídico e políticoburocrático jurídico para negociação e solução dos problemas e conflitos que envolvem a concretização dos direitos humanos.